山东：落实完善农村“三权”分置实施意见

　　◆实施“三权”分置，事关党在农村政策的基石，是一个渐进过程和系统性工程，会遇到许多新情况、新问题。各级要在党委的统一领导下，把落实党中央“三权”分置决策部署作为政治责任，摆到重要位置，结合当地实际，研究制定具体落实措施。深入调查研究，充分汲取群众智慧，增强适应新形势新任务的能力。敢于担责，勇于攻坚克难，看准的事情大胆干，一时拿不准的，先试点、再推开。

　　◆任何组织和个人不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。鼓励有条件的地方，多渠道筹措资金，开展土地承包权自愿有偿退出试点。

　　◆在流转合同约定的期限内，土地经营权人对流转土地依法享有占有、耕作并取得相应收益的权利。在不违反流转合同约束条款的前提下，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益。经承包农户同意，经营主体可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包地。流转土地被征收的，按照流转合同约定确定地上附着物和青苗补偿费的归属。经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案，经营主体可再流转土地经营权或依法依规设定抵押。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。

　　◆建立健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。乡镇建立农村土地承包调解委员会，明确成员构成、职责、议事规则等，配备调解人员。村（组）设立调解小组或指定专人调解。改善乡镇农村土地承包调解委员会、村（组）调解小组工作条件，配备必要设施设备。健全土地承包仲裁机构，所有涉农县（市、区）都要建立农村土地承包仲裁委员会、设立仲裁庭，配备必要办公设施，保障工作经费，妥善化解农村土地承包经营纠纷。

　　

　　近日，山东省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，要求各地各部门认真贯彻落实。

　　《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》全文如下：

　　为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》，进一步深化全省农村土地制度改革，推动现代农业发展，现结合我省实际，提出如下实施意见。

　　一、充分认识“三权”分置的重要意义

　　近年来，伴随着我省新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的不断加快，大量农村人口转移到城镇，到二三产业就业，相当一部分农户将承包地流转出去，不再直接从事农业生产，土地承包权与经营权分离、承包主体与经营主体分离的现象越来越普遍。为顺应农户保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，中央提出将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行。这是农村基本经营制度的自我完善，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。实行“三权”分置，妥善处理“三权”相互关系，有利于实现好、维护好、发展好农民集体和承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高农业生产效率；有利于推进农业供给侧结构性改革，加快培育和形成农业农村发展新动能，为我省实现创新发展、持续发展、领先发展奠定基础。

　　二、准确把握“三权”分置的总体要求

　　（一）指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化强国新征程的目标，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照全面深化改革总目标，认真践行新发展理念，大力实施乡村振兴战略，以正确处理好农民和土地的关系为主线，积极探索“三权”权利边界和相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，实现土地资源优化配置、农业适度规模经营健康发展，促进我省农业持续增效、农民稳定增收、农村和谐稳定。

　　（二）基本原则

　　——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，保持土地承包关系稳定并长久不变，确保农村土地集体所有制不能垮、耕地不能少、粮食生产能力不降低、农民利益不受损、农村稳定不出问题。

　　——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，尊重农民选择权，依法保障、维护农民合法权益，不搞强迫命令、不搞一刀切，让农民成为土地流转、规模经营的积极参与者和真正受益者。

　　——坚持因地制宜。鼓励各地结合当地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的特点，不断探索创新，总结形成适应本地实际、具有鲜明特色的“三权”分置具体路径和办法。

　　——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的根本性、长期性和复杂性，保持足够历史耐心和定力，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，逐步将实践经验上升为制度安排。

　　三、坚决落实集体所有权

　　农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障。完善“三权”分置办法，必须始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，充分发挥土地集体所有的优势和作用。

　　（一）充分维护农民集体土地所有权各项权能。保障土地集体所有权人对集体土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，维护农民集体对承包地的发包、调整、监督、收回等各项权能。农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为；有权就集体土地征收补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。承包农户转让、互换土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意。承包农户流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。

　　（二）建立健全集体所有权行使机制。引导农民集体完善集体经济组织成员（代表）会议和重大事项公开等民主议事制度，明确土地发包、土地征占用及补偿分配等涉及集体土地重大事项的民主决策程序和内容，用制度保障集体成员的知情权、参与权、表达权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地的所有权。稳步开展农村集体产权制度改革，建立健全农村集体经济组织，制定组织章程，构建内部治理机制，防止少数人私相授受、谋取私利，造成农民集体土地权益受到损害。鼓励农民集体依法行使监督权，防控土地流转风险。鼓励农村党组织和集体经济组织在“统”的层面积极发挥作用，发展股份合作经济和规模化服务，提高其为集体成员服务的能力，增强自身的凝聚力，促进农民集体更好地行使所有权。

　　（三）巩固农村集体土地所有权确权登记颁证成果。进一步发挥农村集体土地所有权确权登记颁证成果效用，积极化解权属争议，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体，将所有权证书发放到农民集体手中，保护好农民集体的土地权益。加快建设农村集体土地所有权确权登记数据库，为建立现代农村集体土地产权制度提供基础支撑。

　　四、切实稳定农户承包权

　　农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，无论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。完善“三权”分置办法，要严格保护农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变。第二轮土地承包到期后，再延长三十年。任何组织和个人不得非法剥夺和限制农户土地承包权。

　　（一）依法维护农户土地承包权各项权能。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包。集体经济组织成员以户为单位对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。承包农户有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股、托管或其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或者限制承包农户流转承包地；有权依法依规就承包地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包地被依法征收或占用的，承包农户有权获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。任何组织和个人不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。鼓励有条件的地方，多渠道筹措资金，开展土地承包权自愿有偿退出试点。

　　（二）巩固农村承包土地确权登记颁证成果。完善农村承包土地确权登记颁证成果，加大未确权村工作力度，实现应确尽确，搞好档案管理，健全承包地数据信息，提高土地承包管理信息化水平，促进确权登记颁证成果效应释放。探索建立土地承包合同网签管理系统，健全土地承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，依法开展土地承包经营权初始和变更登记业务，实现登记管理常态化。

　　（三）建立健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。乡镇建立农村土地承包调解委员会，明确成员构成、职责、议事规则等，配备调解人员。村（组）设立调解小组或指定专人调解。改善乡镇农村土地承包调解委员会、村（组）调解小组工作条件，配备必要设施设备。健全土地承包仲裁机构，所有涉农县（市、区）都要建立农村土地承包仲裁委员会、设立仲裁庭，配备必要办公设施，保障工作经费，妥善化解农村土地承包经营纠纷。

　　五、加快放活土地经营权

　　赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。完善“三权”分置办法，核心是放活土地经营权。要在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

　　（一）平等维护经营主体土地经营权各项权能。在流转合同约定的期限内，土地经营权人对流转土地依法享有占有、耕作并取得相应收益的权利。在不违反流转合同约束条款的前提下，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益。经承包农户同意，经营主体可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包地。流转土地被征收的，按照流转合同约定确定地上附着物和青苗补偿费的归属。经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案，经营主体可再流转土地经营权或依法依规设定抵押。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。

　　（二）强化土地经营权流转管理和服务。引导土地经营权规范有序流转，更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。规范土地经营权流转交易，加强农村产权交易市场建设，逐步实现服务范围覆盖所有涉农县（市、区），重点建设县域农村综合产权流转交易市场。健全市场运行规范，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。加大格式合同推广力度，引导流转双方签订书面流转合同，规范土地流转行为。鼓励各地结合当地实际，通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权权能更好实现。严守耕地保护“红线”，加强流转土地用途管制，严禁借土地流转之名违规从事非农建设。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛。

　　（三）探索创新土地经营权放活方式。引导农户按照意愿通过村组内互换并地，实现按户连片耕种，解决承包地细碎化问题。引导土地经营权向种田能手和新型农业经营主体集中，发展多种形式适度规模经营。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。有条件的地方可以在尊重农民意愿的基础上，引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，采取统一经营或对外公开出租、转包、入股等方式经营，按股分配收益。鼓励社会化服务组织积极为经营主体开展多种形式的生产服务，通过推动为农服务的规模化，降低生产成本，提高土地规模效益。鼓励各类社会化服务主体建立为农服务中心，搭建为农服务平台，通过开展全程托管、劳务托管和订单托管等不同模式的托管服务，辐射带动农户增加规模收益。引导新型农业经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。鼓励和支持各地先行先试，采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

　　（四）构建新型经营主体政策支持体系。综合运用财税、信贷、保险、用地、项目扶持等政策手段，在继续扶持普通农户生产的同时，扩大对新型农业经营主体的扶持。组织创建示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，示范带动新型农业经营主体提高管理水平和经营效益。积极推动农村电商和旅游业发展，促进一二三产业融合，培植壮大农业“新六产”。优化财政扶持新型农业经营主体资金使用，优先支持各级各类示范主体，更好发挥财政资金的引导作用。引导金融机构创新金融产品和服务，健全完善符合新型农业经营主体特点的信贷、保险支持机制，加大金融保险支持力度。扎实做好省级农业信贷担保体系建设，充分发挥其作用；鼓励各地出台风险补偿、贷款贴息等相关政策，为新型农业经营主体提供融资担保服务。完善现行设施农业用地政策，保障设施农业发展用地需求。实施现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培育制度，逐步扩大农村实用人才带头人示范培养规模，鼓励新型农业经营主体之间加强联合与合作，发挥好行业组织或联盟的作用，实施农产品品牌战略，提高新型农业经营主体的现代农业竞争能力。

　　六、强化保障措施

　　（一）加强组织领导。实施“三权”分置，事关党在农村政策的基石，是一个渐进过程和系统性工程，会遇到许多新情况、新问题。各级要在党委的统一领导下，把落实党中央“三权”分置决策部署作为政治责任，摆到重要位置。认真落实中办发〔2016〕67号文件和本意见要求，结合当地实际，研究制定具体落实措施。深入调查研究，充分汲取群众智慧，增强适应新形势新任务的能力。敢于担责，勇于攻坚克难，看准的事情大胆干，一时拿不准的，先试点、再推开。重视各级农村经管队伍建设，增强对“三权”分置工作的监管和服务能力。各有关部门要按照职责分工，相互支持配合，形成齐抓共管格局，推动“三权”分置有序实施。

　　（二）加强政策宣传。各级党委、政府，各有关部门要广泛宣传“三权”分置的重要意义，解读相关法律法规政策，总结推广典型经验和做法，做好完善“三权”分置法律法规的相关工作，努力营造完善“三权”分置的良好舆论氛围和工作环境。特别是要加强对各级党政干部和村级组织负责人的培训，提高其对“三权”分置工作重要性的认识，增强政策执行力，提高工作的创新力。

　　（三）加强监督指导。各地要建立检查监督机制，严肃查处和纠正侵害农民集体、承包农户和经营主体权益的行为，督促各项改革工作稳步开展。省农业厅、省委农工办要切实承担起牵头责任，健全沟通协调机制，及时向省委、省政府报告工作进展情况。各级、各有关部门要加强调查研究和工作指导，探索农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系。坚持问题导向，密切关注实践中出现的新情况新问题，及时调整完善工作措施。
（来源：经济导报-山东财经网     编辑    单钰涵    责编   赵怀朴 ）